晚清上海的防疫立法与主权问题Epidemic Control Legislation and the Question of Sovereignty in the Late-Qing Shanghai
杜丽红
摘要(Abstract)：
1873年,上海颁布海港检疫规则,却一直未能有效运作。直到香港鼠疫爆发,除海港检疫之外,上海各界开始采取隔离、消毒等措施,引发了中外之间的交涉,最终采取华人自办的方式。由于西法防疫涉及行政权力问题,工部局医官自1902年开始尝试防疫立法,未得到医生支持,也未得到纳税人会议的同意。上海1909年发现鼠疫病例后,工部局在推进防疫立法程序的同时,采用隔离、消毒等行政手段强制防疫,引发了华人的反抗风潮。结果,防疫附则通过了立法程序,但其具体实施交给中国人自办。租界当局不得不致力于防疫立法,其实质是用一种基于法律原则的治理手段侵蚀中国行政主权的尝试,遭到了中国人民的坚决反对。中国人民的反抗维护了本国行政主权。这一过程是中外政治文化差异的体现。
关键词(KeyWords)： 防疫立法;西式防疫;行政主权;华人自办
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作者(Author): 杜丽红
DOI: 10.13613/j.cnki.qhdz.003605
参考文献(References)：
- (1)梁其姿、余新忠、杨念群等学者考察了“西学东渐”中防疫方式的转型。余新忠指出近代中国社会应对疫病的思想观念经历了由避疫到防疫的转变过程,从消极内敛的个人行为转变为积极主动的国家行政介入的公共行为,进而从整体上引发了中国防疫体制的演变。参见杨念群:《中国近代防疫体系的演变》,沈阳:辽宁人民出版社,2006年;梁其姿:《面对疾病:传统中国社会的医疗观念与组织》,北京:中国人民大学出版社,2012 年;余新忠:《清代卫生防疫机制及其近代演变》,北京:北京师范大学出版社,2016 年。
- (2)学者早已指出,“工部局有权制定附则,惟其所制定之附则,必须经纳税人会,领事团及公使团批准,方能发生效力。其不须商得华官及华人之同意,显系蔑视华方之意见与地位。”见徐公肃、丘瑾璋:《上海公共租界制度》,见蒯世勋所编著:《上海公共租界史稿》,上海:上海人民出版社,1980年,第114页。
- (3)此为1864年北京公使团会议决定的上海公共租界应遵守的原则。参见徐公肃、丘瑾璋:《上海公共租界制度》,见蒯世勋编著:《上海公共租界史稿》,第35页。
- (4)《费唐报告之批评》,见蒯世勋编著:《上海公共租界史稿》,第256页。
- (5)杜恂诚等:《近代上海公共租界的土地制度与市政管理》,上海:上海人民出版社,2020年,第219页。
- (6)学界对上海公共卫生史已有丰硕研究成果,但很少论及西法防疫方式的演变。参见Kerrie L.MacPherson,A Wilderness of Marshes:The Origins of Public Health in Shanghai,1843-1893,New York:Oxford University Press,1987;彭善民:《公共卫生与上海都市文明(1898—1949)》,上海:上海人民出版社,2007年;胡成:《检疫、种族与租界政治——1910年上海鼠疫病例发现后的华洋冲突》,《近代史研究》2007年第3期;刘文楠:《治理妨害:晚清上海工部局市政管理的演进》,《近代史研究》2014年第1期;罗振宇:《上海公共租界公共卫生管理研究(1854—1937)》,北京:社会科学文献出版社,2024年。
- (7)清季上海防疫立法所要解决的问题是为工部局采取的西法防疫行政手段提供法律支持,因此其对中国行政主权的侵蚀就成为题中之义。王立民认为,“上海出现区域法制就是因为主权受损,所以主权与近代上海的区域法制联系在一起,它是一种非常重要的因素,或者说是决定因素。”见王立民:《上海近代区域法制诸问题研究——以上海租界区域法制为中心》,见公丕祥主编:《法制现代化研究》(2014年卷),北京:法律出版社,2015年,第23—24页。
- (8)“Health Officer Report”,Appendices to Report for 1871,Shanghai:The “North-China Herald” Office,1871,p.7.
- (9)“Circular No.4304 (Second Series)”,吴松弟整理:《美国哈佛大学图书馆藏未刊中国旧海关史料》第248册,桂林:广西师范大学出版社,2016年,第597—598页。
- (10)“Meeting of Treaty Consuls”,The North-China Herald and Supreme Court & Consular Gazette,Sep.6th,1873,p.10.
- (11)胡礼德:《上海口各国洋船从有传染病症海口来沪章程》,1874年7月,江海关档案U1-16-2877,上海市档案馆藏。
- (12)“Health Officer's Report,1873”,Appendices to Municipal Council Report for 1873-1874,Shanghai:The “North-China Herald” Office,1873,p.8.
- (13)胡礼德:《上海口各国洋船从有传染病症海口来沪章程》,1874年7月,江海关档案U1-16-2877,上海市档案馆藏。
- (14)“Circular No.4304 (Second Series)”,吴松弟整理:《美国哈佛大学图书馆藏未刊中国旧海关史料》第248册,第598页。
- (15)“From R.A.Jamieson to R.F.Thorburn”,March 22nd,1879,Municipal Report for 1879,p.29.
- (16)“Completion of the Survey of Chinese Ports and Report on the Reorganisation of the Port Health Services,in Conformity with the Request of the National Government of China”,League of Nations Health Organization,1930,p.7.
- (17)“From R.A.Jamieson to R.F.Thorburn”,March 22nd,1878,Municipal Report for 1879,pp.31-32.
- (18)“Sanitary Precautions”,The North-China Herald and Supreme Court & Consular Gazette,April 15,1879,p.7.
- (19)“From R.A.Jamieson to R.F.Thorburn”,March 22nd,1879,Municipal Report for 1879,p.30.
- (20)“From R.A.Jamieson to R.F.Thorburn”,March 22nd,1879,Municipal Report for 1879,p.29.
- (21)“From R.A.Jamieson to R.F.Thorburn”,March 22nd,1879,Municipal Report for 1879,p.30.
- (22)Audax,“A Serious Accusation”,The North-China Herald and Supreme Court & Consular Gazette,Dec.27th,1882,p.20.
- (23)“Quarantine and Shanghai”,The North-China Herald and Supreme Court & Consular Gazette,Feb.2nd,1887,p.6.
- (24)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1883,p.65.
- (25)Wu Lien-teh,Plague Fighter,The Autobiography of a Modern Chinese Physician,Cambridge:W.Heffer & Sons LTD,1959,pp.404-406.
- (26)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1883,pp.65-66.
- (27)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1885,Shanghai:Kelly & Walsh,1886,p.82.
- (28)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1894,Shanghai:Kelly & Walsh,1895,p.87.
- (29)“Threatened Invasion of Plague”,Municipal Council Report for 1894,p.90.
- (30)“From Joaquim Valdez to J.L.Scott”,May 26th,1894,Municipal Council Report for 1894,p.265.
- (31)“Threatened Invasion of Plague”,Municipal Council Report for 1894,p.91.
- (32)“Threatened Invasion of Plague”,Municipal Council Report for 1894,p.90.
- (33)“From Edward Henderson to James Scott”,June 3rd,1894,Municipal Council Report for 1894,pp.274-275.
- (34)“From James L.Scott to Joaquim Valdez”,June 5th,1894,Municipal Council Report for 1894,p.269.
- (35)“Report of the Mandarin Sung,Mixed Court Magistrate”,July 26th,1894,Municipal Council Report for 1894,pp.284-286.
- (36)“Report of the Mandarin Sung,Mixed Court Magistrate”,July 26th,1894,Municipal Council Report for 1894,p.286.
- (37)“Letter from H.E.the Taou-tai Houang to the Senior Consul”,July 26th,1894,Municipal Council Report for 1894,p.283.
- (38)“Proclamation by His Excellency the Taou-tai Houang”,Municipal Council Report 1894,pp.287-289.
- (39)“Rongh Translation of Letter from the Senior Consul”,May 3rd,1895,Municipal Council Report for 1895,Shanghai:Kelly & Walsh,1896,p.111.
- (40)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1896,Shanghai:Kelly & Walsh,1897,p.92.
- (41)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1898,Shanghai:Kelly & Walsh,1899,pp.106-107.
- (42)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1899,Shanghai:Kelly & Walsh,1900,p.102.
- (43)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1901,Shanghai:Kelly & Walsh,1902,p.101.
- (44)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1899,Shanghai:Kelly & Walsh,1900,pp.102-103.
- (45)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1901,pp.128-129.
- (46)“Precautions Against Plague”,Municipal Council Report for 1902,Shanghai:Kelly & Walsh,1903,p.144.
- (47)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1904,Shanghai:Kelly & Walsh,1905,p.142.
- (48)“Health Officer Report”,Municipal Council Report for 1909,Shanghai:Kelly & Walsh,1910,p.124.
- (49)“Health Officer's Report”,Appendices to Report for 1871,p.8.
- (50)“Threatened Invasion of Plague”,Municipal Council Report for 1894,p.86.
- (51)“Plague and the Public Health By-law”,Municipal Council Report for 1910,Shanghai:Kelly & Walsh,1911,p.139.根据上海公共租界权力运作的机制,工部局有另行酌定《土地章程》附律之权,以便章程各项更臻完善。经提交纳税人特别会议批准后,不仅要征得领事团的同意,还必须呈报公使团批准,方可施行。参见袁燮铭:《晚清上海公共租界政权运作机制述论》,《史林》1999年第3期。
- (52)上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第15册,上海:上海古籍出版社,2001年,第572页。
- (53)“From David Landale to Pelham Warren”,Dec.19th,1910,Municipal Council Report for 1910,p.149.
- (54)“Proposed New Byelaws”,Municipal Council Report for 1902,pp.139-140.
- (55)“Criticism by Medical Officer of Health,Hongkong”,Municipal Council Report for 1902,p.138.
- (56)上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第15册,第581页。
- (57)“Plague and the Public Health By-law”,Municipal Council Report for 1910,p.139.出席纳税人特别会议的合格纳税人所代表的票数总额必须达到公共租界等级注册票数的1/3,会议才有权做出决议,且决议必须有半数以上的出席人或代表投票人同意才能生效。纳税人特别会时常因为不足法定人数而流产。参见李东鹏:《上海公共租界纳税人会议制度研究——从〈土地章程〉〈议事规章〉看纳税人会议》,《江西师范大学学报》2015年第4期,第97页。
- (58)“Proposed New Rule”,Municipal Council Report for 1909,p.154.
- (59)上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第17册,第584、587、670页。
- (60)蒯世勋编著:《上海公共租界史稿》,第475—480页。
- (61)蒯世勋编著:《上海公共租界史稿》,第483、486页。
- (62)“Plague”,Municipal Council Report for 1909,p.123.
- (63)《上海北市巡警卫生各事地方官业经逐渐整理可免危险由》,1910年3月23日,外务部档案02-11-017-02-013,中研院近史所档案馆藏。
- (64)“Plague and the Public Health By-law”,Municipal Council Report for 1910,p.139.
- (65)“Plague”,Municipal Council Report for 1910,p.107.
- (66)对此次检疫风潮引发华洋冲突的深入讨论,参见胡成:《检疫、种族与租界政治——1910年上海鼠疫病例发现后的华洋冲突》,《近代史研究》2007年第3期。
- (67)《阻扰验疫》,《时报》1910年11月9日,第4版。
- (68)《大检查鼠疫(二)》,《民立报》1910年11月10日,第2版。
- (69)《论英界检疫与华人治安》,《神州日报》1910年11月14日,第1版。
- (70)《关于检查鼠疫之道示》,《神州日报》1910年11月16日,第4版。
- (71)“Translation of a Letter from the Shanghai Taotai,Liu Yen-yi,to the Senior Consul”,Nov.13th,1910,Municipal Council Report for 1910,p.146.
- (72)“To Council Room”,Nov.13th,1910,Municipal Council Report for 1910,p.144.
- (73)《论英界检疫与华人治安》,《神州日报》1910年11月14日,第1版。
- (74)锡三:《西报论检疫事》,《民立报》1910年11月21日,第5版。
- (75)《西报论鼠疫事》,《民立报》1910年11月22日,第5版。
- (76)上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第17册,第693页。
- (77)《工部局坐办对于检疫之宣言》,《神州日报》1910年11月15日,第1版。
- (78)《上海道之告示》,《时报》1910年11月12日,第4版。
- (79)《洋货商业上工部局书》,《神州日报》1910年11月15日,第4版。
- (80)锡三:《西报论检疫事》,《民立报》1910年11月21日,第5版。
- (81)《租界团体会议对付检疫通告》,《时报》1910年11月14日,第4版。
- (82)《怡和源栈开会记》,《民立报》1910年11月15日,第4版。
- (83)上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第17册,第694页。
- (84)《补记寓沪西人工部局特别会议》,《神州日报》1910年11月16日,第4版。
- (85)《刘道治疫之政见》,《民立报》1910年11月15日,第4版;《沪道刘观察关于检疫之示谕》,《时报》1910年11月16日,第4版。
- (86)“Translation of a Proclamation issued by the Council on November 19,1910”,Municipal Council Report for 1910,p.151;《中西绅董议决检疫事宜之捷报》,《申报》1910年11月19日,第2张第4版;《工部局宣示防疫办法》,《申报》1910年11月21日,第2张第2版。
- (87)《检查鼠疫之善后谈》,《神州日报》1910年11月25日,第4版。
- (88)《译工部局防疫报告》,《民立报》1911年2月19日,第5版。
- (89)《各使对于查疫章程之审慎》,《申报》1910年11月26日,第18版。
- (90)上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第17册,第701页。
- (91)“From David Landale to Pelham Warren”,Nov.16th,1910,Municipal Council Report for 1910,p.147.
- (92)有学者指出“西人特别会议通过防疫附则,后因华人反对,未实行”,参见徐公肃、丘瑾璋:《上海公共租界制度》,见蒯世勋编著:《上海公共租界史稿》,第115页。
- (93)徐公肃、丘瑾璋:《上海公共租界制度》,见蒯世勋编著:《上海公共租界史稿》,第186页。
- (94)《租界市政须改进十一条》,《申报》1930年3月15日,第18版。